ESSAY

Waar is de beleidstheorie?

Marco Hofman reflecteert op zijn ervaringen met het evalueren van Buurtbudgetten in Utrecht en Amsterdam. Hij observeerde verschillen in de politieke constellaties en de invloeden daarvan op de rapportages. En hij betoogt dat beide gemeentes beter gebruik kunnen maken van bestaande kennis en wetenschap.

In de periode maart 2020 tot april 2021 ben ik betrokken geweest bij de evaluatie van twee pilots buurtbudgetten. Eén evaluatie betrof de pilot buurtbudgetten en buurt-begroten in Amsterdam en de ander betrof een pilot buurtbudgettering in de wijk Utrecht Noordwest. In dit essay reflecteer ik op enkele ervaringen die ik als HvA docent Bestuurskunde en onderzoeker heb opgedaan bij deze evaluaties, en de verschillen en overeenkomsten tussen de beide gemeentes die ik heb kunnen observeren. Daarbij staat de interactie tussen politieke doelen en wetenschappelijke kennis over buurtbudgettering centraal.

Buurtbudgetten

In diverse gemeenten vinden de laatste jaren experimenten plaats met buurtbudgetten. Kort gezegd gaat het bij buurtbudgettering om het beschikbaar stellen van publieke middelen die bewoners kunnen inzetten voor initiatieven, ideeën en plannen die een meerwaarde of bijdrage hebben voor hun directe leefomgeving op het schaalniveau van buurt, wijk of stadsdeel. Het is een van de instrumenten die wordt gebruikt om zeggenschap en eigenaarschap van bewoners te vergroten. Buurtbudgetten kunnen daarnaast bijdragen aan bredere doelen rondom democratisering, zoals het stimuleren van deliberatie tussen bewoners, het vergroten van de sociale cohesie binnen een buurt of, zo wordt verondersteld, bijdragen aan het vergroten van vertrouwen van burgers in de gemeentelijke politiek en ambtelijke organisatie.

In Amsterdam is de pilot onder meer uitgevoerd in 5 verschillende ontwikkelbuurten: De Nieuwe Wereld en Floradorp in Noord, de G- en K-buurt in Amsterdam Zuidoost en Slotermeer Noordwest in Nieuw-West. In elke buurt was 250.000 euro onder de ingediende plannen van bewoners en sociale ondernemers te verdelen.

In Utrecht Noordwest betrof de pilot 2 buurten: De Bloemenbuurt en de buurt Julianapark en omgeving waarbij in totaal 50.000 euro te verdelen viel. De pilot vond juist in deze buurten plaats, vanwege de geringe sociale binding die tussen bewoners bestaat, er vooral in de Bloemenbuurt sprake is van sociale problematiek en in beide buurten verhoudingsgewijs weinig gebruik gemaakt wordt van het initiatievenfonds - een gemeentelijk fonds dat Utrechters kunnen aanspreken om buurtinitiatieven te faciliteren. Kort gezegd, zowel in Amsterdam als in Utrecht ging het om buurten die extra aandacht verdienen en waar de sociale problematiek relatief groot is.

Rollen als docent/onderzoeker

In beide evaluaties had ik een andere rol. In Amsterdam was ik vanuit de HvA gedetacheerd bij team democratisering en werkte ik nauw samen met een projectleider en beleidsadviseur van team democratisering. In Utrecht heb ik de opdracht zelfstandig als ‘onafhankelijk’ onderzoeker uitgevoerd en was mijn opdrachtgever een strategisch beleidsadviseur werkzaam voor het programma Samen Stad Maken. Tijdens het onderzoeks- en evaluatieproces vielen mij twee dingen op als het gaat om de relatie tussen onderzoek en gemeentelijk opdrachtgeverschap: de invloed van een gepolitiseerde context en de (ontbrekende) rol van beleidstheorie.

Onderzoek in een gepolitiseerde context

De evaluatie van de buurtbudgetten in Amsterdam was een proces van voortdurend gepingpong tussen de ambtelijke organisatie van de centrale stad, de verantwoordelijk wethouder, projectleiders buurtbudgetten in de stadsdelen, stadsdeelcommissie-bestuurders en bureau integriteit: wat moest er in de evaluatie staan en vooral hoe is het opgeschreven?

Het is een publiek geheim dat de ambtelijke organisatie en bestuurscultuur van de gemeente Amsterdam zeer gepolitiseerd is. Zie bijvoorbeeld de rapportage van de commissie Brenninkmeijer uit 2015 en de rapportage van Necker & Van Naem (2020). Ook bij de evaluatie van de Buurtbudgetten bleek de politieke factor binnen de ambtelijke organisatie groot. Dat was al ingebakken in het aantal bij de evaluatie betrokken ambtelijke en politieke belanghebbenden: de gemeenteraad, de wethouder, de programmamanager democratisering, de stedelijke projectleider, de stadsdeelcommissies, de stadsdeelbesturen, de projectleiders buurtbudgetten per stadsdeel, de verschillende bewonersorganisaties en bureau integriteit dat onderzoek deed naar enkele malversaties rondom buurtbudgetten.

De invloed op het evaluatieproces en de inhoud van de rapportage van voornoemde actoren is aanzienlijk geweest. Dat had deels te maken met de politieke ambitie van de wethouder die gebaat was bij een positieve evaluatie, aangezien een geslaagde pilot een continuering van de buurtbudgetten zou kunnen betekenen met daaraan verbonden financiële meerjarige middelen (van 2 miljoen in 2019 tot 8,5 miljoen in 2022). Ook het plan van aanpak buurtbudgetten bestond uit algemene doelstellingen waaraan buurtbudgettering zou kunnen bijdragen, zoals op gang brengen van dialoog tussen bewoners, meer betrokkenheid bevorderen van bewoners bij hun eigen leefomgeving en onderling, alsmede draagvlak en vertrouwen stimuleren in het stadsbestuur. Deze algemene doelstellingen gaven veel ruimte voor eigen invulling en interpretatie en daarmee meer politisering door de wethouder, projectleiders en stadsdeelcommissie-besturen. Niet onbelangrijk, als laatste punt, was dat er geen heldere opdracht ten grondslag lag aan de evaluatie-rapportage, hetgeen leidde tot een evaluatieduur van tien maanden, waarbij de opdracht en daarmee ook de reacties op de opgeleverde concepten regelmatig veranderden en weinig consistent waren. De evaluatie van de pilot buurtbudgetten had daarmee meer weg van een cocreatie-sessie met alle betrokken ambtelijke en politieke actoren, dan van een evaluatie-onderzoek naar het proces en de uitkomsten van buurtbudgettering.

Binnen de gemeente Utrecht was van zo’n gepolitiseerde setting nauwelijks sprake. Er lag een helder projectplan dat gebaseerd was op het actieprogramma Samen Stad Maken. Ook was de evaluatie-opdracht helder beschreven. Bovendien besloeg de pilot slechts 2 buurten tegen een relatief klein bedrag van 50.000 euro. Ook was het aantal politiek-ambtelijk betrokken actoren geringer dan in Amsterdam: een verantwoordelijk wethouder, een programma-manager, een strategisch beleidsadviseur en projectteam dat de pilot uitvoerde in samenwerking met enkele ambtenaren van vakafdelingen (ruimtelijke ordening, wonen, groen en monumentenzorg).

In mijn rol als onafhankelijk onderzoeker kreeg ik de ruimte om het proces van buurtbudgettering te beschrijven, te analyseren, conclusies te trekken en enkele aanbevelingen te geven. In het contact met de opdrachtgever bestond de feedback op de door mij opgeleverde concepten uit het geven van aanvullende informatie en het wijzen op enkele feitelijke onjuistheden. Er is nimmer gestuurd op de inhoudelijke bevindingen, de conclusies en aanbevelingen. Het gehele evaluatieproces nam twee maanden in beslag, waarna mijn rapportage als achterliggend stuk binnen één week ambtelijk en bestuurlijk is besproken.

De verschillen tussen beide steden zijn treffend maar er is ook plaats voor enige relativering. Amsterdam en Utrecht verschillen substantieel in de mate waarin is geëxperimenteerd met de buurtbudgetten, qua aantal buurten en qua omvang van het budget. Daarbij ligt meer politisering op de loer naarmate meer politiek-bestuurlijke gremia belang hebben bij het onderzoek. De binnengemeentelijke decentralisatie binnen de gemeente Amsterdam, die zeker nog feitelijk bestaat, heeft bovendien nog veel invloed op de ambtelijke- en bestuurscultuur. Rollen, taken en bevoegdheden zijn versnipperd tussen centrale stad en stadsdelen, die ook binnen de pilot ruimte hebben gekregen om een eigen koers te varen en het proces van buurtbudgettering en buurtbegroten op een eigen wijze in te richten. Wat wel overeenkomt is dat beide steden onduidelijke en algemene doelstellingen in hun beleidsdocumenten hanteren over de mogelijke bijdrage en effecten van buurtbudgetten hierop. Dat brengt mij op het volgende punt.

Waar is de beleidstheorie gebleven?

Een aantal jaar geleden was ik op bezoek bij de directeur van de Rekenkamer Metropoolregio Amsterdam (RMA) om te praten over afstudeerplekken voor bestuurskunde studenten. De RMA was en is voortdurend op zoek naar studenten uit het hoger onderwijs met een frisse, kritische blik op overheidsbeleid en uitstekende analytische en onderzoeksvaardigheden. We hadden het destijds over de diverse onderzoeken en evaluaties van de RMA. Wat de directeur opviel was de beperkte aandacht voor de rationele onderbouwing (kennis en wetenschap) van gemeentelijk beleid en het grote belang dat werd gehecht aan het behalen van politieke doelen, ofwel de politieke haalbaarheid van beleidsvoorstellen. Volgens hem een belangrijke oorzaak van het niet altijd welslagen van beleid. Kortom, de mate van effectief en doelmatig gemeentelijk beleid hangt voor een belangrijk deel samen het goed doordenken van beleid in termen van doel- en causale rationaliteit. Oftewel: hoe hangen oorzaak en gevolg met elkaar samen bij een maatschappelijk vraagstuk en hoe dragen beleidsinstrumenten bij aan beleidsdoelen?

Deze vragen beantwoorden is eigenlijk het construeren van een degelijke beleidstheorie. Het ontbreken daarvan, leidt tot beleid dat niet doelmatig en doeltreffend is, aldus de Rekenkamer en blijkend uit rapportages en analyses van het handhavingsbeleid van ongewenst fiets-parkeren tot het project 1012 om het Wallengebied economisch op te waarderen en te transformeren tot een woon-werkgebied.

Indachtig deze woorden, en gelet op de hierboven beschreven politieke factor, viel op hoezeer in beide gemeenten weinig aandacht is geweest voor een onderbouwing van de inzet van buurtbudgetten vanuit wetenschappelijke en onderzoeksliteratuur. Buurtbudgettering, meer zeggenschap en eigenaarschap van burgers en democratisering zijn op te vatten als politieke doelen. Om deze effectief te laten zijn is wel kennis en inzicht nodig in de relatie en samenhang tussen inzet buurtbudgetten en bijvoorbeeld de doelen van meer betrokkenheid, sociale cohesie en vertrouwen in overheid en bestuur. Deze politieke doelstellingen hadden in de beleidsvormingsfase al verder geoperationaliseerd kunnen zijn en zo mogelijk ook voorzien van een meer specifiek geformuleerde – verwachte of gewenste – opbrengst. Het feit dat het hier gaat om pilots maakt dit niet anders. Integendeel. Immers, decennialang onderzoek naar bewonersparticipatie heeft inmiddels een body of knowledge opgeleverd die ingezet had kunnen worden om de pilots vorm te geven. Waarom weer from scratch beginnen? Waar is alle kennis over de wijkaanpak gebleven?

Daarnaast zijn experimenten met participatie ook risicovol. Vooral als het gaat om het vertrouwen van burgers en bewoners in de overheid. Vertrouwen komt te voet en gaat te paard. Als overheden hun participatiebeloften niet waar (kunnen) maken en onvoldoende met burgers en bewoners communiceren over rollen en taken binnen dat proces kan het snel gaan met het vaak al broze vertrouwen.1 De bestaande kennis over werking van participatie en de do’s and don’ts kregen daarmee wat mij betreft niet de plek binnen de beleidscyclus die het wel zou verdienen. In beide evaluatie-rapportages werd het hooguit een bijlage.

Iedere bestuurskundige en actor binnen het openbaar bestuur weet dat elke beleidsfase rationele en politieke aspecten kent. In beide evaluatie-onderzoeken naar de pilots buurtbudgettering was de rationele onderbouwing van de pilots, in de vorm van het gebruik van bestaande kennis en participatie-theorieën, niet goed zichtbaar. Het is niet te hopen dat dit exemplarisch is voor meer gemeentelijk beleid. Belangrijker nog is de vraag: waar is de beleidstheorie gebleven binnen de politiek-ambtelijke verhoudingen? Ging de politieke bestuurder niet over de doelen en de ambtenaar expert/adviseur over hoe deze te bereiken? Wat zeggen deze cases over de beschikbare kennis binnen de ambtelijke organisatie en de wijze waarop deze gearticuleerd wordt of kan worden richting politiek?

Mogelijkheden van synergie tussen politiek-bestuurlijke praktijk en onderzoek

Buurtbudgetten zijn een nieuwe loot aan de bewonersparticipatie-stam. In diverse gemeentes zijn pilots en experimenten gestart met gezamenlijk begroten van publieke middelen. In dit essay keek ik terug op een paar – voor mij als onderzoeker – cruciale ervaringen. Allereerst het politieke karakter van het buurtbudgettendossier en de mate van politieke invloed op de inhoudelijke resultaten, bevindingen en conclusies van de evaluatie. Dat had deels met de rol van de onderzoeker te maken, in Amsterdam gedetacheerd en in Utrecht onafhankelijk als opdrachtnemer. Daarnaast was politieke invloed gerelateerd aan de aard van de ambtelijke organisatie en bestuurscultuur en de algemeenheid van de doelstellingen leidde tot verdere politisering van het buurtbudgettendossier.

Ook zette ik een aantal vragen bij de onderbouwing van het buurtbudgettenbeleid. Hoe zijn bestaande kennis en wetenschappelijke inzichten over bewonersparticipatie verdisconteerd bij de beleidsvorming? Dat bleek erg mager. Ook bij de pilots. Experimenteren met bewonersparticipatie draagt bovendien risico’s in zich voor het bestaande vertrouwen van burgers in de overheid. Daarnaast kunnen kennis en wetenschap bijdragen aan de vermindering van politisering door de doelstellingen van buurtbudgettering concreter en transparanter te krijgen en daarmee ook pilots en evaluaties scherper te krijgen. Wat werkt wel en niet in welke mate en in welke context?

En dat biedt kansen voor meer onderzoek en samenwerking tussen onderwijs/onderzoek met de praktijk van het openbaar bestuur. Voor de HvA als onderwijsinstelling door publieke professionals op te leiden die oog hebben voor de politieke én rationele kant van de beleidscyclus en die kritisch kunnen interacteren met hun opdrachtgevers. En voor de HvA als onderzoeksinstituut door meer aandacht te vragen voor wetenschappelijke kennistoepassing binnen de beleidscyclus en deze kennis ook zelf te vormen en te produceren in actie- en praktijkonderzoek.

1 Een greep uit de bestaande literatuur: Nationale Ombudsman (2009), We gooien het de inspraak in; Van de Bos (2011), Politiek vertrouwen (essay geschreven voor ministerie BZK); Fledderus, J. (2015), Building trust through public service co-production, International Journal of Public Sector Management, Vol. 28 No. 7, pp. 550-565; Nele van der Broeke (2020), Vertrouwen in bewonersparticipatie (masterscriptie)


Voor meer inhoudelijke informatie over buurtbudgetten Gemeente Amsterdam Rapportage buurtbudgetten: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9637320/2/09012f97832df795

Beleidskader buurtbudgetten: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9836407/2/09012f97833cf33a

Handreiking buurtbudgetten: https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/9861829/1/Handreiking%20buurtbudgetten

Gemeente Utrecht Actieprogramma samen stad maken: https://www.utrecht.nl/fileadmin/uploads/documenten/bestuur-en-organisatie/beleid/2019-07- actieprogramma-samen-stad-maken-op-de-Utrechtse-manier.pdf

Raadsbrief Samen stad maken 3e voortgangsrapportage: https://ris2.ibabs.eu/Reports/ViewListEntry/Utrecht/7a83cc31-ed1c-400c-9143-8ccab9519462