In de periode maart 2020 tot april 2021 ben ik betrokken geweest bij de evaluatie van twee pilots buurtbudgetten. Eén evaluatie betrof de pilot buurtbudgetten en buurt-begroten in Amsterdam en de ander betrof een pilot buurtbudgettering in de wijk Utrecht Noordwest. In dit essay reflecteer ik op enkele ervaringen die ik als HvA docent Bestuurskunde en onderzoeker heb opgedaan bij deze evaluaties, en de verschillen en overeenkomsten tussen de beide gemeentes die ik heb kunnen observeren. Daarbij staat de interactie tussen politieke doelen en wetenschappelijke kennis over buurtbudgettering centraal.

Buurtbudgetten

In diverse gemeenten vinden de laatste jaren experimenten plaats met buurtbudgetten. Kort gezegd gaat het bij buurtbudgettering om het beschikbaar stellen van publieke middelen die bewoners kunnen inzetten voor initiatieven, ideeën en plannen die een meerwaarde of bijdrage hebben voor hun directe leefomgeving op het schaalniveau van buurt, wijk of stadsdeel. Het is een van de instrumenten die wordt gebruikt om zeggenschap en eigenaarschap van bewoners te vergroten. Buurtbudgetten kunnen daarnaast bijdragen aan bredere doelen rondom democratisering, zoals het stimuleren van deliberatie tussen bewoners, het vergroten van de sociale cohesie binnen een buurt of, zo wordt verondersteld, bijdragen aan het vergroten van vertrouwen van burgers in de gemeentelijke politiek en ambtelijke organisatie.

In Amsterdam is de pilot onder meer uitgevoerd in 5 verschillende ontwikkelbuurten: De Nieuwe Wereld en Floradorp in Noord, de G- en K-buurt in Amsterdam Zuidoost en Slotermeer Noordwest in Nieuw-West. In elke buurt was 250.000 euro onder de ingediende plannen van bewoners en sociale ondernemers te verdelen.

In Utrecht Noordwest betrof de pilot 2 buurten: De Bloemenbuurt en de buurt Julianapark en omgeving waarbij in totaal 50.000 euro te verdelen viel. De pilot vond juist in deze buurten plaats, vanwege de geringe sociale binding die tussen bewoners bestaat, er vooral in de Bloemenbuurt sprake is van sociale problematiek en in beide buurten verhoudingsgewijs weinig gebruik gemaakt wordt van het initiatievenfonds - een gemeentelijk fonds dat Utrechters kunnen aanspreken om buurtinitiatieven te faciliteren. Kort gezegd, zowel in Amsterdam als in Utrecht ging het om buurten die extra aandacht verdienen en waar de sociale problematiek relatief groot is.

Rollen als docent/onderzoeker

In beide evaluaties had ik een andere rol. In Amsterdam was ik vanuit de HvA gedetacheerd bij team democratisering en werkte ik nauw samen met een projectleider en beleidsadviseur van team democratisering. In Utrecht heb ik de opdracht zelfstandig als ‘onafhankelijk’ onderzoeker uitgevoerd en was mijn opdrachtgever een strategisch beleidsadviseur werkzaam voor het programma Samen Stad Maken. Tijdens het onderzoeks- en evaluatieproces vielen mij twee dingen op als het gaat om de relatie tussen onderzoek en gemeentelijk opdrachtgeverschap: de invloed van een gepolitiseerde context en de (ontbrekende) rol van beleidstheorie.

Onderzoek in een gepolitiseerde context

De evaluatie van de buurtbudgetten in Amsterdam was een proces van voortdurend gepingpong tussen de ambtelijke organisatie van de centrale stad, de verantwoordelijk wethouder, projectleiders buurtbudgetten in de stadsdelen, stadsdeelcommissie-bestuurders en bureau integriteit: wat moest er in de evaluatie staan en vooral hoe is het opgeschreven?

Het is een publiek geheim dat de ambtelijke organisatie en bestuurscultuur van de gemeente Amsterdam zeer gepolitiseerd is. Zie bijvoorbeeld de rapportage van de commissie Brenninkmeijer uit 2015 en de rapportage van Necker & Van Naem (2020). Ook bij de evaluatie van de Buurtbudgetten bleek de politieke factor binnen de ambtelijke organisatie groot. Dat was al ingebakken in het aantal bij de evaluatie betrokken ambtelijke en politieke belanghebbenden: de gemeenteraad, de wethouder, de programmamanager democratisering, de stedelijke projectleider, de stadsdeelcommissies, de stadsdeelbesturen, de projectleiders buurtbudgetten per stadsdeel, de verschillende bewonersorganisaties en bureau integriteit dat onderzoek deed naar enkele malversaties rondom buurtbudgetten.

De invloed op het evaluatieproces en de inhoud van de rapportage van voornoemde actoren is aanzienlijk geweest. Dat had deels te maken met de politieke ambitie van de wethouder die gebaat was bij een positieve evaluatie, aangezien een geslaagde pilot een continuering van de buurtbudgetten zou kunnen betekenen met daaraan verbonden financiële meerjarige middelen (van 2 miljoen in 2019 tot 8,5 miljoen in 2022). Ook het plan van aanpak buurtbudgetten bestond uit algemene doelstellingen waaraan buurtbudgettering zou kunnen bijdragen, zoals op gang brengen van dialoog tussen bewoners, meer betrokkenheid bevorderen van bewoners bij hun eigen leefomgeving en onderling, alsmede draagvlak en vertrouwen stimuleren in het stadsbestuur. Deze algemene doelstellingen gaven veel ruimte voor eigen invulling en interpretatie en daarmee meer politisering door de wethouder, projectleiders en stadsdeelcommissie-besturen. Niet onbelangrijk, als laatste punt, was dat er geen heldere opdracht ten grondslag lag aan de evaluatie-rapportage, hetgeen leidde tot een evaluatieduur van tien maanden, waarbij de opdracht en daarmee ook de reacties op de opgeleverde concepten regelmatig veranderden en weinig consistent waren. De evaluatie van de pilot buurtbudgetten had daarmee meer weg van een cocreatie-sessie met alle betrokken ambtelijke en politieke actoren, dan van een evaluatie-onderzoek naar het proces en de uitkomsten van buurtbudgettering.

Binnen de gemeente Utrecht was van zo’n gepolitiseerde setting nauwelijks sprake. Er lag een helder projectplan dat gebaseerd was op het actieprogramma Samen Stad Maken. Ook was de evaluatie-opdracht helder beschreven. Bovendien besloeg de pilot slechts 2 buurten tegen een relatief klein bedrag van 50.000 euro. Ook was het aantal politiek-ambtelijk betrokken actoren geringer dan in Amsterdam: een verantwoordelijk wethouder, een programma-manager, een strategisch beleidsadviseur en projectteam dat de pilot uitvoerde in samenwerking met enkele ambtenaren van vakafdelingen (ruimtelijke ordening, wonen, groen en monumentenzorg).

In mijn rol als onafhankelijk onderzoeker kreeg ik de ruimte om het proces van buurtbudgettering te beschrijven, te analyseren, conclusies te trekken en enkele aanbevelingen te geven. In het contact met de opdrachtgever bestond de feedback op de door mij opgeleverde concepten uit het geven van aanvullende informatie en het wijzen op enkele feitelijke onjuistheden. Er is nimmer gestuurd op de inhoudelijke bevindingen, de conclusies en aanbevelingen. Het gehele evaluatieproces nam twee maanden in beslag, waarna mijn rapportage als achterliggend stuk binnen één week ambtelijk en bestuurlijk is besproken.

De verschillen tussen beide steden zijn treffend maar er is ook plaats voor enige relativering. Amsterdam en Utrecht verschillen substantieel in de mate waarin is geëxperimenteerd met de buurtbudgetten, qua aantal buurten en qua omvang van het budget. Daarbij ligt meer politisering op de loer naarmate meer politiek-bestuurlijke gremia belang hebben bij het onderzoek. De binnengemeentelijke decentralisatie binnen de gemeente Amsterdam, die zeker nog feitelijk bestaat, heeft bovendien nog veel invloed op de ambtelijke- en bestuurscultuur. Rollen, taken en bevoegdheden zijn versnipperd tussen centrale stad en stadsdelen, die ook binnen de pilot ruimte hebben gekregen om een eigen koers te varen en het proces van buurtbudgettering en buurtbegroten op een eigen wijze in te richten. Wat wel overeenkomt is dat beide steden onduidelijke en algemene doelstellingen in hun beleidsdocumenten hanteren over de mogelijke bijdrage en effecten van buurtbudgetten hierop. Dat brengt mij op het volgende punt.